Consecuencias de la realización de obras ilegales

Recientemente hemos tenido en el despacho varios casos de particulares que nos consultaban porque, tras haber pagado una sanción administrativa por haber hecho obras ilegales (ampliación ilegal, cerramiento de porches, construcción de una piscina, etc.), a continuación les han exigido la demolición de lo construido. Notablemente extrañados, los clientes acuden a nosotros para consultarnos por qué, tras haber pagado la multa, no les dejan quedarse con la las obras ilegales realizadas, al entender que con el pago de la multa las obras se han convertido en legales.

Aunque en esta entrada nos centremos en la legislación balear, los principios que señalamos son aplicables a todas las comunidades autónomas, pues ya estaban previstos en el artículo 51 del antiguo Reglamento de disciplina urbanística de 1978 (RD 2187/1978, de 23 de junio). Dicho artículo ya incluía entre las consecuencias derivadas de un acto contrario a la normativa urbanística la adopción de “medidas de restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada” y “la imposición de sanciones a los responsables”.

Con diversas variaciones, el contenido de dicho artículo ha sido trasladado a la legislación urbanística autonómica vigente, por lo habitual es que quien realiza obras ilegales se encuentre no sólo con la sanción urbanística, sino que tenga que hacer otras actuaciones, tales como legalizar (si es que es posible) o demoler lo construido.

La normativa de Baleares

En esta entrada nos centraremos en la normativa de Baleares. Tras varias décadas sin una ley general urbanística de Baleares, en los últimos años hemos tenido dos leyes distintas (LOUS y LUIB), siendo esta última la actualmente vigente.

En cuanto a las consecuencias legales que se derivan de las infracciones urbanísticas, el artículo 163.3 LUIB señala lo siguiente:

3. Consecuencias legales de las infracciones urbanísticas:

a) Toda acción u omisión tipificada como infracción urbanística en esta ley implicará adoptar las siguientes medidas:

i. Las necesarias para restablecer la legalidad urbanística o la realidad física.
ii. Las que procedan por la exigencia de la responsabilidad sancionadora y disciplinaria administrativas o penales.
iii. Las pertinentes para el resarcimiento de los daños y la indemnización de los perjuicios a cargo de las personas responsables.

b) En cualquier caso, cuando no sea posible la legalización, se adoptarán las medidas dirigidas a la reposición de la realidad física alterada al estado anterior a la comisión de la infracción.

c) Las medidas para restablecer la legalidad urbanística o la realidad física tendrán carácter real y afectarán plenamente también a las terceras personas adquirentes de los inmuebles objeto de estas medidas o que sean titulares de otros derechos reales.

d) Las medidas previstas en la letra a).i y a).iii no tendrán carácter sancionador y podrán adoptarse en el mismo expediente o en otro complementario, conforme a lo dispuesto en el artículo 164 de la presente ley.

El pago de la sanción no implica ni la legalización de las obras, ni su derecho a continuar en pie.

Las medidas para “restablecer la legalidad urbanística o la realidad física»

Las medidas para “restablecer la legalidad urbanística o la realidad física”, incluyen todas las medidas encaminadas a eliminar los efectos de las obras ilegales. Se entiende que una infracción urbanística puede tener efectos tanto físicos (la construcción) como jurídicos (la ilegalidad), y la normativa incluye mecanismos para reponer ambos. Así, si se quieren reponer los efectos jurídicos, habrá que proceder a la legalización de las obras ilegales (siempre que esta sea posible), mientras que si queremos deshacer los efectos físicos, habrá que proceder a su demolición.

Para explicarlo de una forma más clara, utilizaremos el siguiente ejemplo:

Un particular realiza obras ilegales en parte de su vivienda, ampliándola (cierra un porche y hace otro) y construye una piscina, todo ello sin solicitar las licencias necesarias.

En caso de que se detecte la existencia de esas obras ilegales, iniciarse un procedimiento de infracción urbanística por la realización de dichas obras, las medidas varían en función de la compatibilidad de esas obras con la normativa aplicable:

    • Si las obras son contrarias a la normativa urbanística, es decir, que bajo ningún concepto pueden autorizarse las obras realizadas al amparo de la normativa vigente, se exigirá al infractor que devuelva el inmueble a la realidad física alterada, de tal forma que quede, físicamente, como si no se hubiera realizado nunca la actuación contraria a Derecho. Por tanto, podrá exigirse la demolición de las obras ilegales.
    • Si las obras son compatibles con la normativa urbanística, es decir, que, en caso de haber solicitado las licencias correspondientes, estas hubieran podido ser concedidas por permitir la normativa la realización de esas obras, el infractor podrá restaurar el “orden jurídico” solicitando las licencias y autorizaciones pertinentes para legalizar las obras. De esta forma, las obras ilegales se convierten en obras legales.
    • Si las obras son parcialmente compatibles, se podrá solicitar la legalización de aquellas partes compatibles, y realizar la demolición de aquello no compatible (en nuestro ejemplo, legalizar los porches y demoler la piscina).

Adicionalmente, en caso de que no se realicen las obras de demolición correspondientes, el art. 194 LUIB establece la posibilidad de interponer multas periódicas hasta el cumplimiento de la orden de demolición, además de permitir la ejecución subsidiaria por parte del Ayuntamiento (por supuesto, a costa del infractor).

Si el infractor no cumple con la orden de demolición firme, se le impondrán hasta doce multas coercitivas con una periodicidad mínima de un mes y con una cuantía, en cada ocasión, del 10 % del valor de las obras realizadas y, en todo caso, como mínimo de 600 euros.

Estas medidas de restablecimiento del orden jurídico perturbado pueden ser iniciadas tanto por el Ayuntamiento como, para algunos supuestos, por el Consell Insular correspondiente que, en el caso de Mallorca, actúa a través de la Agencia de Defensa del Territorio de Mallorca.

Adicionalmente, debe señalarse que los Tribunales están imponiendo multas personales a los alcaldes cuando no llevan a cabo la ejecución subsidiaria de las órdenes de demolición, por lo que cada vez es más frecuente que estas se cumplan.

Las medidas sancionadoras

Adicionalmente al procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística y de forma coordinada con él, se tramita el procedimiento sancionador, cuya única finalidad es la imposición de una multa al infractor.

El procedimiento sancionador es compatible con las medidas expuestas anteriormente, por lo que no es de extrañar que unas mismas obras ilegales supongan tanto la interposición de la sanción como la demolición de las mismas.

La multa es compatible con las órdenes de demolición, por lo que no es de extrañar que, además de pagar una multa, haya que deshacer todo lo construido.

Las multas varían en su cuantía, si bien a continuación señalaremos las principales infracciones que tienen prevista una sanción específica en caso de cometerlas sin el título habilitante necesario (licencia):

  • Obras de construcción, edificación, instalación y movimientos de tierras en suelo urbano o urbanizable:
    • multa del 50 al 100% del valor de la obra ejecutada.
  • Obras de construcción, edificación, instalación y movimientos de tierras en suelo rústico:
    • No protegido: Multa del 100% al 250% del valor de la obra ejecutada.
    • Protegido: Multa del 250% al 300% del valor de la obra ejecutada.
  • Uso de un inmueble sin título habilitante:
    • 25% al 50% si el uso está permitido.
    • 50% al 100% si el uso no está permitido o está condicionado (por ejemplo, trasteros, locales o construcciones agrícolas reconvertidas a vivienda) 

Aunque las sanciones sean elevadas, hay importantes reducciones que, de aplicarse, dejan la multa prácticamente sin efecto si se reestablece voluntariamente la legalidad.

No obstante lo anterior, el importe de las sanciones puede reducirse en determinadas circunstancias, tal y como explicamos en esta entrada.

Plazos de prescripción

Según la normativa aplicable en las Islas Baleares, los plazos de prescripción de las sanciones graves y muy graves (art. 205 LUIB) y del procedimiento para el restablecimiento del orden jurídico (art.196.1 LUIB) son ambos de 8 años desde la completa finalización de la ejecución de que se trate.

Junto con este plazo general de 8 años, debe destacarse que, respecto de las actuaciones en suelo rústico, así como otras especialmente gravosas, no existe plazo de prescripción para la adopción de medidas de restablecimiento del orden jurídico perturbado, tal y como se establece en el art. 196.2 LUIB.

Desde el 1 de enero de 2018, la posibilidad de demoler una obra ilegal en suelo rústico no prescribe nunca.

En estos supuestos, si bien prescribe la sanción (y por tanto, no se podrá poner una multa) no prescribe la posibilidad de exigir el restablecimiento de la legalidad urbanística, pudiendo exigirse en cualquier momento la demolición, a pesar del transcurso de un plazo superior a los 8 años. Por todo ello, hay que ser muy cautos a la hora de iniciar actuaciones ilegales en rústico.

Además de esto, debemos recordar que, dado que la posibilidad de exigir el restablecimiento no prescribe, tampoco se podrá proceder a la inscripción registral de la obra nueva por antigüedad según el procedimiento que explicábamos en esta entrada.

Efectos de la prescripción de la infracción

A pesar de lo anterior, debe señalarse que el transcurso de 8 años señalado no implica que las obras realizadas sean legales, sino únicamente que ya no será posible adoptar medidas sancionadoras o de restablecimiento. Como consecuencia de ello, las obras continuarán siendo ilegales, y se entenderá que el inmueble (o la parte del mismo realizada sin licencia) está en situación de fuera de ordenación, con los efectos que ya explicamos en esta entrada.

Aunque haya prescrito la infracción y no se pudieran ya adoptar medidas de restablecimiento, la construcción sigue siendo ilegal hasta que se presente un proyecto de legalización y se obtenga la licencia.

Esta situación, como ya destacamos, puede llegar a ser especialmente gravosa, ya que impide la posibilidad de hacer obras legales en un futuro, puesto que no podrán concederse una licencia si el inmueble está fuera de ordenación.

Por ello, cualquier obra de mero mantenimiento deberá ser realizada de forma ilegal, con el riesgo, nuevamente, a la correspondiente sanción o la posible necesidad de demolición.

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